تعدیل آحاد بهای پیمان و الزامات مرتبط با آن

تغییر قیمت‌ها و افزایش یا کاهش آن‌ها به واسطه شرایط و اقتضائات مختلف حاکم بر اقتصاد کشور از مسائل و موضوعاتی است که هرگز نمی‌توان از آن چشم پوشی کرد و از همین رو یکی از موارد حائز اهمیت و ویژه در برنامه‌ریزی و هدف‌گذاری در نزد کلیه افراد جامعه اعم از اشخاص حقیقی، حقوقی و نهادها و سازمان‌های کارفرمایی و پیمانکاری است. اگرچه در برخی از کشورها به واسطه پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد و سیاست‌های کلان اقتصادی تغییر قیمت‌ها در محدوده‌ مشخصی اتفاق می‌افتد ولی همواره به دلیل بروز برخی شرایط ویژه مثل کرونا، جنگ‌های نرم و سخت، تنش‌های سیاسی و … ممکن است وضعیتی بروز نماید که امکان تداوم خدمت رسانی را با محدودیت‌های شدید مواجه نماید. بر همین مبنا و از آنجا که اصل تناسب و تعادل هزینه و درآمد همواره باید به عنوان یک اصل اساسی در پروژه‌ها مدنظر قرار گیرد، مقرره‌گذار در اسناد همسان مرتبط با قراردادهای پیمانکاری و بخشنامه‌های تبعی و تکمیل خود تلاش نموده است تا با اتخاذ تدابیر و تمهیداتی، تعادل و توازن مالی پروژه را حفظ نموده و از به هم خوردن آن جلوگیری نماید.

1. جبران آثار مرتبط با تغییر قیمت‌ها در مفاد نشریه 4311

اگرچه قدمت تهیه و انتشار سند همسان برای قراردادهای پیمانکاری در کشور به سالهای دهه 50 خورشیدی برمی‌گردد ولی آخرین ویرایش این سند برای قراردادهای پیمانکاری (اصطلاحا PC غیرصنعتی) ذیل بخشنامه شماره 842/54-1088/102 مورخ 03/03/1378 ابلاغ گردیده است که این سند به عنوان نشریه 4311 شناخته می‌شود. از آنجا که به واسطه نوع تحویل در نظر گرفته شده جهت اغلب پروژه‌های صنعت ساخت در کشور (روش DBB) این دستورالعمل و تیپ قراردادی با گستردگی بیشتری مورد استفاده قرار گرفته است لذا اغلب مسائل مرتبط با صنعت ساخت در کشور با ارجاع به این نشریه مورد بحث قرار می‌گیرد که بعضا به واسطه عدم تناسب موضوع با مبانی این نشریه جای ایراد و اشکال دارد (رجوع شود به جزئیات بند 3 بخشنامه ابلاغ نشریه) بر همین مبنا در اینجا نیز با رجوع به همین نشریه موضوع بررسی خواهد شد.

در بند 3-8 از دستورالعمل نحوه تکمیل و تنظیم موافقت‌نامه، شرایط عمومی و شرایط خصوصی پیمان‌ها و مقررات مربوط به آنها که به عنوان سند راهنما در پیوست بخشنامه فوق ارائه شده است توضیحاتی در خصوص تعدیل آحاد بهای پیمان‌ها ارائه شده است. با توجه به این بند، دستگاه اجرایی باید در زمان تهیه اسناد مناقصه ذیل ماده «29-هـ» شرایط خصوصی نسبت به تعیین تکلیف موارد ذیل اقدام نماید:

الف) شمول یا عدم شمول تعدیل به تمام یا قسمتی از قرارداد (در موارد خاص)

ب) تعیین و درج شماره دستورالعمل تعدیل و همچنین روشی که باید برای پیمان مورد عمل قرار گیرد.

ج) تعیین روش مناسب برای تعدیل در کارهای خاص با توجه به جزئیات دستورالعمل تعدیل آحاد بهای پیمان‌ها

با دقت در مفاد این بند و بدون ارجاع به سایر اسناد تکمیلی چند نکته قابل توجه خودنمایی می‌کند، اول آنکه مجوز عدم تعلق تعدیل به تمام یا بخشی از قرارداد صادر شده است، دوم آنکه در زمان ابلاغ نشریه، دستورالعملی برای تعدیل آحاد بهای پیمان‌ها وجود داشته است که روش‌های مختلف و چندگانه‌ای را برای جزئیات تعلق و محاسبه تعدیل مدنظر داشته‌اند، سوم انکه در پروژه‌ها و کارهای خاص امکان استفاده از روش تعدیل دیگری با اخذ مصوبه از شورای عالی فنی وجود دارد.

2. بررسی دستورالعمل تعدیل نافذ در زمان ابلاغ نشریه 4311

نشریه 4311 در سال 1378 ابلاغ شده است، حال آنکه بر اساس مندرجات سایت نظام فنی و اجرایی کشور، در سال‌های منتهی به ابلاغ این نشریه، برای تعدیل مبالغ پیمان‌ها دستورالعمل‌های ذیل استفاده می‌شده‌اند:

2-1. بخشنامه شماره 2999/54/10306-1 مورخ 15/08/1363 با موضوع “روش تعدیل آحاد بها”

2-2. بخشنامه شماره 3000/54/10310-1 مورخ 15/08/1363 با موضوع “روش تعدیل قراردادهای در دست اجرا”

2-3. بخشنامه شماره 792/م/34 مورخ 15/08/1363 با موضوع “مصوبه شورای اقتصاد در مورد روش تعدیل قراردادها”

2-4. بخشنامه شماره 2000-54/4770-1 مورخ 07/05/1364 با موضوع “اصلاح و تکمیل بخشنامه شماره 3000 تعدیل”

2-5. بخشنامه شماره 2080/54/9706-1 مورخ 23/06/1370 با موضوع “دستورالعمل نحوه تعدیل آحاد بهای پیمان‌ها”

همانگونه که مشخص است در زمان ابلاغ شرایط عمومی 4311 بخشنامه شماره 2080 ملاک عمل در تعیین نحوه تعدیل آحاد بهای پیمان‌ها بوده که بر اساس مندرجات سایت نظام فنی و اجرایی کشور تا تاریخ 15/09/1382 معتبر و نافذ بوده است.

بر اساس مفاد این بخشنامه، شاخص مبنای پیمان با توجه به جزئیاتی شامل نحوه تهیه برآورد (با استفاده از فهرست پایه یا بدون استفاده از فهرست پایه) و اختیار کارفرما تعیین می‌گردد (بند 1-6 دستورالعمل و بند 2 و 3 بخشنامه) که همین موضوع خود نشان دهنده چرایی درج جزئیات ذکر شده در بند 3-8 راهنمای پیوست بخشنامه 842 (ابلاغ شرایط عمومی 4311) در خصوص “تعیین و درج شماره دستورالعمل تعدیل و همچنین روشی که باید برای پیمان مورد عمل قرار گیرد” می‌باشد.

پیشنهاد ویژه: دوره کاربردی فهرست‌بها، صورت‌وضعیت نویسی و تعدیل – مدرس: دکتر مجید پرچمی جلال

3. دستورالعمل تعدیل معتبر در حال حاضر

سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در تاریخ 15/09/1382 با ابلاغ بخشنامه شماره 173073/101 نسبت به ارائه “دستورالعمل نحوه تعدیل آحاد بهای پیمان‌ها” اقدام نموده است. این دستورالعمل از نوع گروه اول (لازم الاجرا) بوده و تاریخ شروع اعتبار و نفوذ آن برای کارهایی که پس از ابلاغ بخشنامه برای آنها مبادرت به اخذ پیشنهاد قیمت می‌شود، ذکر شده است و الزام گردیده است که در اسناد مناقصه‌ای که در اختیار مناقصه‌گران است این بخشنامه جایگزین دستورالعمل قبلی شده تا پیشنهاد قیمت بر اساس آن ارائه شود. بدیهی است که با ابلاغ این بخشنامه، بخشنامه 2080 از حیز انتفاع خارج شده و فاقد اعتبار است (موضوعی که در سایت نظام فنی و اجرایی نیز ذکر شده است).

علیرغم اینکه بخشنامه 173073 با تغییرات اساسی نسبت به دستورالعمل قبلی مواجه شده است و در آن شاخص مبنای دوره سه ماهه مربوط به فهرست‌های پایه حذف شده است و بر همین اساس روش‌های مختلف برای تعیین شاخص مبنا و محاسبه تعدیل بلااثر و بی استفاده شده است، ولی سازمان برنامه و بودجه تغییری در جزئیات دستورالعمل راهنما و مفاد بخشنامه 842 اعمال ننموده و به نوعی همین ابلاغ را به عنوان جایگزین و سند اصلاحی در نظر گرفته است.

4. لازم الاجرا بودن بخشنامه تعدیل و اختیار عدم شمول تعدیل ذیل ماده 29-هـ شرایط خصوصی

بر اساس ماده 7 آئین نامه استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی به شماره 9974 مورخ 31/04/1352 رعایت کامل مفاد دستورالعمل‌‌های گروه اول از طرف دستگاه های اجرایی، مهندسان مشاور، پیمانکاران و عوامل دیگر ضروری است. بر اساس ماده 8 همین سند نیز سازمان برنامه و بودجه موظف است در هنگام ابلاغ دستورالعمل‌های جدید موارد ذیل را مدنظر قرار دهد:

1. گروه هر دستورالعمل را به طور مشخص در متن قید نماید.
2. در مورد دستورالعمل‌های گروه یک و دو تاریخ لازم الاجرا شدن آنها را تعیین نماید.
3. در صورتیکه یک دستورالعمل ناقض و یا جایگزین تمام و یا قسمتی از دستوالعمل‌های قبلی باشد لازم است مراتب صراحتاً و با ذکر مشخصات دستورالعمل‌های قبلی در متن دستورالعمل [جدید] قید گردد.

با انطباق متن بخشنامه 173073 با موارد فوق مشخص است که گروه و تاریخ لازم الاجرا شدن دستورالعمل تعیین و جایگزینی آن با دستورالعمل قبل (بدون ذکر مشخصات آن شامل شماره و تاریخ) نیز اعلام شده است. اما نکته مهم در اینجا این است که بر اساس ماده 8 آئین نامه صدرالاشاره علیرغم اینکه یک دستورالعمل می‌تواند از نوع لازم الاجرا باشد ولی اختیار نقض آن توسط سایر دستورالعمل‌ها صادر شده است. حال با دانستن این نکته اگر به جزئیات بند 3-8 دستورالعمل راهنمای پیوست بخشنامه 842 دقت شود، مشخص است که سازمان برنامه و بودجه به استفاده از اختیار قانونی مندرج در آئین نامه استانداردهای اجرایی طرح‌های عمرانی ذیل یک دستورالعمل لازم الاجرای دیگر، نسبت به صدور مجوز نقض یا عدم استفاده از یک بخشنامه لازم‌الاجرای مرتبط و تبعی را صادر نموده است. در این خصوص همچنین می‌توان به بند 3-13 دستورالعمل راهنمای نشریه 4311 نیز اشاره نمود که ذکر نموده است، “شمول بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی طرح‌های عمرانی به پیمان‌ها در مفاد هر یک از آنها مشخص شده و بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های نافذ بر کار مورد نظر در زمان ارجاع کار، باید جداگانه مورد عمل قرار گیرد”.

ذکر این نکته نیز ضروری است که اولاً بخشنامه تعدیل یک سند تبعی است که در کنار سایر اسناد پیمان قابلیت استفاده دارد و تکمیل کننده سایر اسناد پیمان است و دوماً با بررسی سایر دستورالعمل‌های تعدیل مورد استفاده در سنوات قبل نیز مشخص است که این دستورالعمل‌ها نیز از نوع لازم الاجرا بوده‌اند.

5. عدم درج جزئیات در ماده 29-هـ شرایط خصوصی و شمول تعدیل

اگرچه سازمان برنامه و بودجه در ابتدای دستورالعمل راهنمای پیوست بخشنامه 842 ذکر نموده است که این دستورالعمل به منظور راهنمایی دستگاههای اجرایی و مهندسان مشاور در تکمیل و تنظیم فرم‌های موافقت‌نامه، شرایط عمومی و خصوصی پیمان‌ها و نحوه کاربرد آنها، تهیه شده است تا با رعایت آن، مشکلات قراردادی در حین اجرای کار پیش نیاید (فارغ از مواردی که به واسطه نقص یا ابهام شرایط عمومی حادث می‌گردد) ولی بعضاً به واسطه عدم دقت در تکمیل اسناد و فرم‌ها مواردی بروز می‌نماید که نیازمند چاره‌اندیشی و تدبیر است.

یکی از مواردی که به عنوان ابهام و مسئله در سالهای گذشته در پروژه‌های کشور بروز نموده است، این است که دستگاه تهیه کننده اسناد و دستگاه مناقصه‌گذار در زمان تهیه اسناد، ذیل ماده 29-هـ شرایط خصوصی پیمان چیزی درج ننموده و سکوت کرده‌اند و موضوع به چالش قراردادی منتهی شده است، در این راستا و با توجه به اینکه بر اساس مفاد ماده 10 آئین نامه اجرایی طرح‌های عمرانی و نیز طبق مفاد بخش یک بند الف ماده 53 شرایط عمومی 4311، سازمان برنامه و بودجه به عنوان مرجع رفع ابهام و حل مسائل مرتبط با دستورالعمل‌های ذیل ماده 23 قانون برنامه و بودجه شناخته شده است، نظریه این سازمان در خصوص نحوه عمل در شرایط سکوت ماده 29-هـ در قسمت پرسش و پاسخ‌های متداول سایت نظام فنی و اجرایی کشور درج شده است که بر اساس آن سکوت ماده مذکور و عدم درج موردی در شرایط خصوصی به معنای عدم تعلق تعدیل به تمام قرارداد می‌باشد.

6. نحوه عمل جهت جبران هزینه‌های ناشی از افزایش و تغییر قیمت‌ها در شرایط عدم شمول تعدیل

اگرچه با ذکر عدم شمول تعدیل به تمام یا بخشی از پیمان در مفاد شرایط خصوصی عملاً پیمانکار این امکان را دارد که بر اساس نرخ تورم و پیش بینی خود از شرایط اقتصادی، آثار ناشی از موضوع را در قیمت پیشنهادی خود لحاظ نماید، ولی در برخی موارد به واسطه تغییر یکباره و ناگهانی شرایط و برهم خوردن تناسب و تعادل قرارداد، این موضوع قابل پیش بینی و لحاظ در قیمت پیشنهادی پیمانکار نبوده و تبعات مالی جبران ناپذیری برای وی به همراه دارد. بر همین اساس سازمان برنامه تلاش نموده تا در مقاطع مختلف با ابلاغ دستورالعمل‌هایی مانند “دستورالعمل نحوه جبران آثار ناشي از افزايش قيمت ارز در پيمان‌هاي ريالي فاقد تعديل‏” تبعات موضوع را کاهش دهد و عدم شمول تعدیل به قراردادها در شرایط ویژه را جبران نماید.

جدای از این با توجه به اختیار قانونی مندرج در ‌لایحه قانونی راجع به اصلاح تبصره ۸۰ قانون بودجه سال ۱۳۵۶ کل کشور ‌مصوب 03/11/1358 امکان ارائه درخواست تجدید نظر در نرخ پیمان با توجه به اینکه در قالب قرارداد و ضوابط مربوط پیش‌بینی لازم برای ‌جزییات جبران هزینه و خسارات مورد بحث نشده است نیز وجود دارد.

7. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

شرایط ویژه اقتصادی و تغییر قیمت‌ها در طی زمان اجرای پروژه یکی از موارد غیرقابل اجتناب است که با توجه به اصل تناسب تعهدات و انتقال ریسک در قراردادها باید برای جبران آثار آن پیش‌بینی‌های لازم صورت پذیرد. در همین راستا مقرره‌گذار تلاش نموده است تا با پیش‌بینی تعدیل و ارائه روش‌ها و فرمول‌هایی مبتنی بر بررسی قیمت‌های زمان اجرای کار با زمان کشف و پیشنهاد قیمت، موضوع را مدیریت نموده و تعادل و تناسب قرارداد را برقرار کند، ولی در برخی موارد به واسطه عدم توجه به جزئیات مواردی بروز خواهد نمود که نیازمند اتخاذ تدابیر جدیدی است، اگرچه عدم درج جزئیات در شرایط خصوصی و یا درج عدم شمول تعدیل می‌تواند در شرایط بروز حالات ویژه و خاص تعادل قرارداد را تحت الشعاع قرار دهد ولی سازمان برنامه و نیز قانون‌گذار با پیش بینی شرایطی مثل تجدید نظر در نرخ پیمان و یا ابلاغ دستورالعمل‌های جبرانی نسبت به جبران آثار اقدام نموده‌اند.

به طور کل پیشنهاد می‌گردد با توجه به شرایط خاص کشور اولاً دستگاههای اجرایی و کارفرمایان همواره در قراردادهای خود جزئیات نحوه شمول و تعلق تعدیل را ذکر نموده و پیمانکاران نیز از ورود به قراردادهای فاقد تعدیل به جد اجتناب نماید.

تبصره 80 (کلیک کنید)